繼上周宣布博爾頓卸任總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理之后，特朗普火速宣布了五個(gè)不算知名的繼任者候選人。而就在9月18日，特朗普迫不及待地宣布了最終贏得這一職位的人選——羅伯特·奧布萊恩。奧布萊恩也將成為特朗普任內(nèi)的第四位國家安全顧問。
多數(shù)人還不知道奧布萊恩是什么來頭。奧布萊恩律師出身，卻并非政壇新手。早在2005年，他就成為小布什任內(nèi)美國在聯(lián)合國大會(huì)的副代表。2007年，他又在時(shí)任國務(wù)卿賴斯的手下處理與阿富汗相關(guān)的事務(wù)。奧布萊恩在2017年進(jìn)入特朗普的視野，當(dāng)時(shí)特朗普考慮讓他出任海軍部部長。次年5月，特朗普任命奧布萊恩為國務(wù)院負(fù)責(zé)人質(zhì)事務(wù)的總統(tǒng)特使。
奧布萊恩的任命，標(biāo)志著特朗普基本把國家安全委員會(huì)這一白宮決策中樞束之高閣。
從本質(zhì)上看，國家安全顧問一職的任命無需參議院聽證，國安會(huì)幕僚應(yīng)為總統(tǒng)最信賴的決策協(xié)調(diào)班子。
然而，1947年國安會(huì)成立的初衷絕非只講求忠于總統(tǒng)，而是著眼于應(yīng)對(duì)冷戰(zhàn)時(shí)期美國面臨的國家安全挑戰(zhàn)，解決內(nèi)部各部門決策協(xié)調(diào)不暢的弊病?？蓨W布萊恩缺乏足夠的政治歷練，尤其缺乏在白宮關(guān)鍵職位摸爬滾打的經(jīng)歷，對(duì)一些關(guān)鍵決策部門并不熟悉。
從角色職能上看，國家安全顧問的定位不應(yīng)只是將各部門文件匯總遞交總統(tǒng)的“中立斡旋人”，而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“坦誠斡旋人”的作用，幫助總統(tǒng)協(xié)調(diào)各部門意見，避免各方陷入久議不決的局面。此外，國家安全顧問應(yīng)該作為總統(tǒng)的全權(quán)代表主管國安會(huì)協(xié)調(diào)事務(wù)，也必須得到其他部門負(fù)責(zé)人的認(rèn)可。
很顯然，來自國務(wù)院系統(tǒng)的奧布萊恩難擔(dān)此任。作為國務(wù)卿蓬佩奧曾經(jīng)的“下屬”，能否擺脫“小跟班”角色，將自己擺在與蓬佩奧平起平坐的位置協(xié)調(diào)政策，將成為奧布萊恩要面臨的巨大考驗(yàn)。
這有些類似于福特執(zhí)政時(shí)期國務(wù)卿基辛格與國家安全顧問斯考克羅夫特之間的微妙關(guān)系，只不過，當(dāng)時(shí)的基辛格從身兼國務(wù)卿和國家安全顧問兩職中“急流勇退”，并通過與曾經(jīng)的副手斯考克羅夫特的密切關(guān)系繼續(xù)影響國安會(huì)運(yùn)作。
可以預(yù)料，奧布萊恩的走馬上任，將無力阻擋國務(wù)院在對(duì)外決策中的一家獨(dú)大，這必將引發(fā)其他部門的不滿。而國安會(huì)作為頂層協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏公信、無從協(xié)調(diào)，最終將影響白宮決策的全面性與高效性。
美國國安會(huì)七十余年的演變還證明，只有在總統(tǒng)的個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)下，才有可能實(shí)現(xiàn)全球事務(wù)上的政策協(xié)調(diào)?？偨y(tǒng)個(gè)人的行事作風(fēng)、管理風(fēng)格以及對(duì)國安會(huì)的重視程度，決定了這一決策中樞所能發(fā)揮的作用。
從執(zhí)政風(fēng)格看，特朗普更愿意讓下屬競爭，更喜歡開放、競爭、隨意但自己必須居于中心的決策體系，更愿意以命令的方式治理官僚體系，而不喜歡融入決策流程或參與其中。特朗普還會(huì)混淆下屬的職責(zé)領(lǐng)域，把同一個(gè)任務(wù)交辦給不同官員，常常把某些超出職責(zé)范圍以外的任務(wù)交給特定官員去處理，引發(fā)決策體系的混亂與無序。
從決策模式看，特朗普往往受到非正式流程的影響，削弱國安會(huì)這一正式機(jī)制的決策影響力。
本月初，美國政府秘密籌劃與塔利班及阿富汗政府在戴維營會(huì)晤前，特朗普直接繞過國安會(huì)的正式?jīng)Q策機(jī)制，只邀請(qǐng)了蓬佩奧、博爾頓等極少數(shù)幕僚參與前期商討，最終導(dǎo)致美國對(duì)阿富汗的政策出現(xiàn)重大失誤。
奧布萊恩的履新無法解決上述提及的任何一個(gè)問題，國安會(huì)在特朗普政府決策體系中的地位將步步跌落，甚至有淪為辦事機(jī)構(gòu)的危險(xiǎn)。
作為曾經(jīng)處理人質(zhì)事務(wù)的總統(tǒng)特使，躋身核心決策圈后的奧布萊恩，或許更應(yīng)該思考，究竟如何才能把自己和國安會(huì)從白宮的爛攤子中解救出來。
（原文刊于《新京報(bào)》）
